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超、特大城市到底多“大”最合理？

超、特大城市到底多“大”最合理？ 全世界人口超過1億的國家只有14個，人口約是1000萬的國家約有13個，人口500萬以上1000萬以下的國家約有30個。而根據國家統計局公佈的最新城市評級，我國人口超過1000萬的超大城市就有7個，500萬以上1000萬以下的特大城市有14個。 據中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室副主任陳明星統計，這21個超特大城市，常住人口達2.9億人，約佔全國總人口的20.7%；國土面積16.9萬平方公里，約佔全國市轄區面積7.5%；GDP總量為33.6萬億元，約佔全國經濟總量的33.1%。 體量大、比重高，反映出其在全國經濟社會發展中舉足輕重的地位。而隨著城市越來越“大”，其發展質量以及規模擴張背後潛藏的各種結構性問題，也愈加受到關注。 “特大超大城市是區域經濟綜合體”，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永誌指出，中國特大超大城市所面臨的問題，不僅僅是用一個城市能概括出來的。它所面臨的發展和治理要求是多元的，需要構建一個包括經濟、社會、環境、交通、安全等各方面的綜合治理系統。 在近日舉行的中國城市百人論壇2021秋季論壇上，多位專家學者聚焦“超大特大中心城市可持續發展”發表演講並展開探討，城叔也藉此機會和他們聊了聊——在超特大城市規模快速擴張的同時，存在哪些亟待解決的問題？從可持續發展角度看，應該如何保持合理規模？ 在陳明星看來，人口社會的可持續發展問題，是超大特大城市可持續發展面臨的一大問題。分析“七普”和“六普”的數據之差，他將21個超大特大城市分為四類： 第一類人口快速增長，深圳、成都、廣州和西安等；第二類人口中等增長，武漢、濟南、佛山等；第三類人口緩慢增長，上海、青島、南京等；第四類人口規模下降，哈爾濱。 總體上看，超大特大城市已經成為中國人口流入重要的集聚點——數據顯示，2020年全國流動人口規模3.76億人，約佔總人口的26%。 21個城市內流動人口的規模大概1億人，佔全國流動人口總數的26.7%，比1/4還多一點。 其中，東莞、深圳、佛山等珠三角地區的幾個城市流動人口占比均超過50%，這些城市主體人口已經是外來人口。上海、成都、北京、大連、武漢流動人口占比在30%-50%之間，還有部分城市在10%-30%之間。 這就帶來一個問題：城市基本公共服務的供給是否能跟得上流動人口湧入的節奏？在他看來，大規模外來人口流入可能引發和加劇超大特大城市的醫療、教育和住房等公共設施服務供需矛盾。 以住房供需為例，根據陳明星的測算，中國21個超大特大城市的房價收入比在8.2-54.9之間，像深圳這樣的城市，需要花54.9年時間完成資金積累，才能購買一套房子，而像長沙這樣的城市，在超大特大城市裡屬於最宜居的，只需要花8.2年的時間。 “我們未來發展的願景和方向是要實現共同富裕，尤其城市的口號就是要‘讓生活更加美好’，圍繞這兩個目標，超大和特大城市必須高度重視人口社會可持續發展，必須要以人民為中心。這裡的‘人民’，一定要包含戶籍和非戶籍流動人口。” 陳明星指出，在改革開放初期，人的城鎮化主要解決途徑是異地城市化，就是通過遠距離遷徙，中西部地區人口大量到沿海地區打工、去生存發展的模式。 而近十年來，人口逐漸從東部沿海向中西部回流，未來應該是兩種模式的結合——建議統籌推進異地城鎮化和就近城鎮化兩種模式，來更有效地實現“市民化”。 由此，從人口社會可持續發展角度來看，陳明星認為要特別重視社會公平和社會融合，有兩條途徑：一是提高超大特大城市的基本公共服務供給；二是除了超大特大城市之外，中西部地區還需培育更多的二線、三線以及縣域來推動城鎮化。 “最近一些年來，中國的城鎮規模增長出現了兩極化的趨勢：一方面超大、特大城市規模過大；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城鎮出現了萎縮。”中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱也指出。 在他看來，有利於共同富裕的大中小城市和小城鎮的協調發展，應該是判斷城鎮化格局是否科學合理的重要標誌。 “假如大中小城市和小城鎮不能協調發展，就不能建立一個科學合理的城鎮化規模格局，就不可能最終實現共同富裕的目標。” 中央已經明確，到2035年要實現包括城鎮化在內的“四化”。根據魏后凱的測算，2035年中國常住人口城鎮化率達到74%左右，而中國的城鎮化率的天花板有可能就是85%左右。主要問題在於，戶籍人口城鎮化率要實現難度較大。 根據其在現場給出的一組數據，2015年，我國戶籍人口城鎮化率為39.9%，比常住人口城鎮化率低了17.4個百分點；到2020年，戶籍人口城鎮化率提高到45.4%，但仍比常住人口城鎮化率低18.5個百分點。 也就是說，鄉鎮人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率在“十三五”期間不但沒有縮小，反而在不斷地擴大。 “怎麼來縮小‘兩率’的差距，這是未來一個大的問題。”在魏后凱看來，2035年要基本實現新型城鎮化，其重點難點就在於“質量”。 這其中包括要實現“兩率”並軌，市民化與城鎮化的同步；城鎮化規模結構優化，實現大中小城市和小城鎮的協調發展；加快基本公共服務的均等化；維護進城農民的各項權益等。 與此同時，根據魏后凱研究預測的2035年城鎮化規模格局，超大城市在現有基礎上會繼續增加，中等城市將成為突出的短板，小城市和小城鎮則將成為吸納城鎮人口的核心載體。 據他初步測算，2035年，超大城市（城區人口1000萬人以上）數量將達到12個，城區人口占全國城鎮人口比重將達到14.7%；中等城市（城區人口50-100萬人）將達到115個，但城區人口比重僅為7.9%；小城市和小城鎮（50萬人口以下）將達到約1.5萬個，其吸納的城鎮人口比重在55%左右，將超過一半。 在魏后凱看來，未來我國超大特大城市應該走向現代化都市圈。根據社科院農村發展研究所研究，未來要建設34座高品質的國家級都市圈，分別為引領型都市圈（11個）、發展型都市圈（11個）、培育型都市圈（12個）。 有關優化都市圈空間結構，魏后凱的建議是，一是嚴格控制縣改區，二是推進中心區功能和產業擴散，三是要大力發展現代城郊經濟，構建多層次多領域的發展共同體。 “很多時候是一個城市一城獨大，和周邊地區形成很大的落差。”中國宏觀經濟研究院研究員、中國區域科學學會理事長肖金成也特別提到，大都市要加強對周邊的輻射帶動作用，強化引領作用、削弱虹吸效應，經濟合作要變“懸崖”為“緩坡”。 顯然，城市不是越大越好。清華大學交通研究所所長陸化普直言，城市規模越大，其範圍經濟效率越高，但同時它的負效應也極其明顯。如果沒有合理規模作為引領，盲目發展會造成很嚴重的後果。 那麼，多“大”才是合理的規模？陸化普進一步指出，這個合理規模不是由誰來確定，而是要根據科學機理來判斷。作為交通領域研究專家，他從交通視角給出了城市合理規模的研究成果。 通過計算識別，該研究選取19個城市的中心城區、都市圈兩個範圍，在此基礎上，對各範圍不同交通方式類型（小汽車、軌道、地面公交等）的出行距離、出行時間、出行速度等指標進行計算分析發現： 19座城市的中心城區半徑在4.33KM（蘇州）到11.9KM（北京）之間，平均半徑為8.27KM；19座城市都市圈半徑在12.3KM（鄭州）到20.3KM（成都）之間，平均半徑為16.36KM。 基於此，陸化普給出結論：19座城市中心城區平均半徑8.27KM，平均出行時間為45.94分鐘。綜合考慮未來土地使用優化和交通效率提高，如果按照中心城區30分鐘可達的目標，我國超大特大城市中中心城區的合理規模以10KM半徑為宜； 19座城市都市圈平均半徑16.36KM，平均出行時間為57.47分鐘。綜合考慮未來土地使用優化和交通效率提高，按照都市圈1小時通勤圈的交通強國建設目標，我國超大特大城市的都市圈合理規模最大不應超過30KM。 而根據中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國城市百人論壇秘書長（執行）倪鵬飛及其團隊的研究，發達國家中，健康程度高的特大城市規模，無論是中心區還是周邊都市圈，人口規模普遍在1000萬左右，分佈面積在3000-10000平方公里之間。 由此，他結合全球超大特大城市發展經驗，基於人口舒適生存最低需求理論，即人對空間、距離需求、生態平衡的基線標準，推算整個都市圈、中心城區規模、密度和功能的合理區間： 整個都市圈的半徑為60公里，總面積1萬平方公里，人口規模為2000萬人；且都市圈中心城市的最大容忍度為20平方公里，人口1500萬人（理論標準，即不考慮其他因素情況下的最大容忍度）。 “但這都是理論值，事實上達不到這個值。”倪鵬飛繼而提到了一個理想的標準，即中心城市半徑為40公里、人口860萬人，中心城區半徑為15公里、人口800萬人。 他再次強調，要規劃建設多中心的都市圈體系，包括中心城區、副中心、微中心等。其中，大城市要根據人口和產業變化的趨勢採取多中心、組團式向外發展，帶動人口和產業向周邊擴散，實現都市圈的協調可持續發展。 城市的集聚不是無限制的，倪鵬飛指出，“很多人滿為患的地區中心城市之所以一城獨大，是因為中心城區功能疊加，包括基礎設施和公共服務等在內的建設滯後於人口和產業的變化趨勢，所以導致大城市難以疏解。” 中國科學院科技戰略諮詢研究院副院長張鳳在論壇上表示，特大超大城市的可持續發展需要順應城市發展的規律，做好頂層設計，完善相應政策，強化激勵引導機制。我國提出“雙碳”目標，城市規劃建設和管理要融入綠色低碳的理念，推動現代城市綠色低碳可持續發展。 　　中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱觀察到，近年來，我國的城鎮規模增長出現了兩極化的趨勢：一方面特大超大城市規模過度擴張，另一方面部分中小城市尤其小城市、小城鎮出現萎縮。他指出，這種兩極化的趨勢將不利於共同富裕目標的實現。 　　中科院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室副主任陳明星認為，特大超大城市要將社會公平、社會融合和美好生活放在更加重要的位置，這樣才能朝著共同富裕的目標邁進。要提高特大超大城市的基本公共服務供給，同時，除了特大超大城市，還要培育更多的二線、三線以及縣域。 　　北京大學首都發展研究院院長李國平表示，在特大超大城市可持續發展過程中，一定要考慮人口老齡化問題，從人口減少以及空間需求重大變化來尋求應對措施。他還談到北京建設全球中心城市的若干發展戰略。他認為，北京建設全球中心城市要做到提質增效、創新引領、民生優先、綠色發展。 　　清華大學交通研究所所長陸化普發表了對特大超大城市交通問題的理解和認識。他說，破解中心城區的交通問題需要科學化、智能化、一體化發展，都市圈發展要實現結構優化、效率提高，尤其應該思考如何開創都市圈發展的中國模式。 　　特大超大城市要實現可持續發展，關鍵在哪兒？國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永誌認為，關鍵還是在於建立高水平的產業體系。他表示，特大超大城市是區域經濟綜合體，要實現可持續發展必須以強大經濟實力為支撐。要做強特大超大城市的經濟實力，必須建立高水平的產業體系。而特大超大城市要建立高水平的產業體系，離不開前瞻性的規劃。 　　“為了防止’大城市病’，要打造‘反磁力中心’，在周邊地區建設產業化的平台。”中國宏觀經濟研究院研究員、中國區域科學學會理事長肖金成也表示，大都市一定要實現產業結構的高度化，把產業鏈條向周邊延伸，這樣周邊地區也才能獲得發展機會。 　　中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國城市百人論壇執行秘書長倪鵬飛從七方面為特大超大城市可持續發展“支招”：一要規劃建設多圈層結構的都市圈；二要規劃建設多中心的都市圈體系，避免單個中心城市攤大餅式蔓延；三要規劃建設多組團的功能體系，避免中心城區功能過分疊加；四要規劃建設生態隔離帶與紅線區，防止城鎮無序蔓延；五要規劃建設網絡化交通體系，加強不同中心之間的有機聯繫；六要按照多層嵌套的產業集群體系思路，合理規劃被疏解產業和產業鏈的不同環節；七要基於人口和產業變化，規劃建設各圈層、各中心的重大基礎設施和公共服務。