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柯雨瑞(2023)，行政罰法第1條至第5條的介紹

柯雨瑞(2023)，行政罰法第1條至第5條的介紹 司法院，法令判解系統，https://legal.judicial.gov.tw/FINT/da... 會議次別： 最高行政法院 106 年 4 月份庭長法官聯席會議 決議日期： 民國 106 年 04 月 11 日 決議： 106 年 1 月 4 日修正公布前公路法第 77 條第 2 項後段「……其非 法營業之車輛牌照並得吊扣 2 個月至 6 個月，或吊銷之」規定，依其 73 年 1 月 23 日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車 運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或 吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及 106 年 1 月 4 日修正時「…… 為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之 立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之 違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違 規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得 為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。 法律問題：民國 106 年 1 月 4 日修正公布前公路法（下稱公路法）第 77 條第 2 項後段規定之吊扣或吊銷車輛牌照，係屬管制性抑或裁罰性行政處分？ 研討意見：甲說（管制性）： 公路法第 77 條第 2 項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係 73 年 1 月 23 日修正時增訂，其修正理由略以：「至於未經申 請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業 外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利 執行」（立法院公報第 72 卷第 105 期院會紀錄參看）。觀其法 條文義「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣 2 個月至 6 個月 ，或吊銷之。」並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違 規行為人所有者為限。考其立法意旨，當係基於行政管制之目的， 以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無 法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供 非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊 扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。 乙說（裁罰性）： 吊扣汽車牌照之性質依司法院釋字第 418 號解釋意旨為裁罰性行 政處分，公路法第 77 條第 2 項「未依公路法申請核准，而經營 汽車運輸業者，其非法營業之車輛牌照並得吊扣 2 個月至 6 個 月，或吊銷之」規定，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為 限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車 輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考 其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限 ，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方 式自負有監督義務，乃以上開規定督促車輛所有人善盡監督義務， 遏止違規行為（未經申請核准即經營汽車運輸業）之發生。該併罰 規定立法意旨在於擴大處罰對象，並未排除行政罰法第 7 條第 1 項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」 之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監 督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。 表決結果：採甲說（管制性）之結論。 決 議：如決議文。 106 年 1 月 4 日修正公布前公路法第 77 條第 2 項後段「……其非 法營業之車輛牌照並得吊扣 2 個月至 6 個月，或吊銷之」規定，依其 73 年 1 月 23 日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車 運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或 吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及 106 年 1 月 4 日修正時「…… 為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之 立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之 違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違 規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得 為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。 研究意見： 第三庭吳庭長東都 研究結論：擬採乙說結論。 理 由： 二、行政罰法第 21 條：「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外， 以屬於受處罰者所有為限。」第 22 條第 1 項：「不屬於受處罰者 所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上 義務行為之工具者，仍得裁處沒入。」依上開規定可知，主管機關對 違反行政法義務者，對供作違反行政法上義務之物為沒入處分，原則 上限於該物為行為人所有，如果該物為第三人所有，基於憲法第 15 條保障人民財產權，除法律另有規定外，不能僅因物成為他人違反行 政法義務之工具，即予以剝奪所有權（沒收），而必須因其故意或重 大過失之可責行為，致使該物成為第三人違反行政法上義務之工具， 始得加以沒入（擴大沒入）。法律之另有規定，或對可責行為規定較 輕之責任條件(例如一般過失即具備責任條件)，或甚至不以具備責任 條件為要件，通常法律會明文規定「不問屬於行為人所有與否均予沒 收」（註一）。在後者情形，本於憲法第 15 條保障人民財產權及第 23 條限制人民權利之比例原則規定，必須有特殊情形，例如該物具 有對他人造成危險，或易於成為違反行政法上義務工具之性質，法律 始得為如此之規定（註二）。 三、修正前公路法第 77 條第 2 項之吊扣（銷）車輛牌照（註三），係 源於違反行政法上義務，其內容限制行使汽車所有權之行為，並非命 除去違法狀態或停止違法行為，亦非行政機關對違法授益行政處分之 撤銷及合法授益行政處分之廢止，是具有裁罰性，該吊扣（銷）車輛 牌照為行政罰（行政罰法第 2 條第 2 款及司法院釋字第 418 號 解釋參照）。違反此項規定經營汽車運輸業之行為人，其違規所使用 之汽車，如果非屬其所有，則是使用第三人之物（汽車），從事違反 行政法上不作為義務（不得未依公路法申請核准而經營汽車運輸業） 之行為。修正前公路法第 77 條第 2 項並未規定供作違規使用之汽 車，限於違規行為人所有，始得吊扣（銷）車輛牌照。再者此種情形 ，該汽車性質上如同上述行政罰法所稱之第三人之物成為他人違反行 政法義務之工具。因此，違規行為人所使用違規經營客運業務之汽車 ，雖非其所有，仍得成為吊扣（銷）車輛牌照之對象。然而，因他人 之違規行為而對汽車所有人吊扣（銷）車輛牌照，本於憲法第 15 條 保障人民財產權及第 23 條限制人民權利之比例原則規定，因汽車性 質上並非具有對他人造成危險，或易於成為違反行政法上義務工具之 性質（註四），且修正前公路法第 77 條第 2 項亦未規定無論是否 屬於違規人所有，均應吊扣（銷）車輛牌照，自應解為汽車所有人對 於汽車成為他人違反修正前公路法第 77 條第 2 項不作為義務，必 須具有責任條件，始得加以吊扣（銷）車輛牌照。由於此吊扣車輛牌 照僅是限制汽車所有人使用汽車 2 個月至 6 個月（註五），吊銷 車輛牌照時，汽車所有人則得隨時再請領車輛牌照，均非剝奪汽車所 有權（沒入），且對汽車所有人造成不利益遠輕於沒入，自不應如同 行政罰法第 22 條第 1 項規定，以故意或重大過失為責任條件（註 六），而應適用行政罰法第 7 條第 1 項以故意或過失為責任條件 （註七）。 四、73 年 1 月 23 日增訂此修正前公路法第 77 條第 2 項規定時， 「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰 並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規 定，以利執行」之立法說明，及 106 年 1 月 4 日修正時第 4 點所稱「另……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌 照之期限，……」之立法說明，並未對汽車牌照之吊扣（吊銷）性質 有所著墨，均不足以得出立法者有意對非從事違規行為第三人之汽車 牌照之吊扣（吊銷），不以第三人具備故意或過失為要件之結論。查 修正前公路法第 77 條第 2 項係規定於第 5 章「獎勵與處罰」， 如要推論立法者之意思，據此反而應認立法者之意係將該汽車牌照之 吊扣（吊銷）當作行政處罰，而非管制性不利處分（註八）。 資料來源： 司法院 司法院公報 第 59 卷 7 期 105-109 頁